La participación en el incremento al valor del suelo: comentarios sobre su constitucionalidad

El 25 de julio de 2021 se publicó en el diario El Peruano la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Esta norma faculta a las municipalidades provinciales a efectuar cobros a los propietarios de inmuebles que hubieran incrementado su valor del suelo por cualquiera de las siguientes razones:

• El cambio de clasificación de suelo urbanizable a suelo urbano.
• El cambio de clasificación de suelo rural a suelo urbanizable.
• La asignación de zonificación y la actualización de la zonificación de los usos del suelo a uno de mayor rentabilidad o aprovechamiento.
• La aprobación en planes de desarrollo urbano.
• La ejecución de proyectos de inversión pública, creación o mejoramiento de espacios públicos, entre otros motivos.

Nótese que el incremento del valor del suelo se define como el incremento de su valor comercial. Además, la tasa que podrán cobrar las municipalidades oscila principalmente entre el 30 % y 50 % del incremento del valor del suelo. Este cobro será exigible cuando el beneficiario de la plusvalía del suelo solicite la habilitación urbana, la licencia de edificación o se transfiera la propiedad del inmueble.

Resulta criticable que la citada ley no califique expresamente la llamada "participación en el valor del suelo" como un tributo, cuando tendría tal naturaleza al ser exigible coactivamente por las municipalidades y estar destinado a cubrir el gasto público.

Incluso, el referido tributo tendría la naturaleza de un impuesto, pues la hipótesis de incidencia no está vinculada con la ejecución de una actividad estatal en beneficio del contribuyente (principio del beneficio), toda vez que, en términos del numeral 54.2 del artículo 54 de la Ley, la municipalidad provincial destinará los fondos recaudados a los "fines de utilidad pública".

Es importante recordar que el artículo 74 de la Constitución recoge el principio de reserva de ley, según el cual solo el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo —mediante delegación expresa de facultades del Congreso— tienen la potestad de crear, modificar y derogar impuestos mediante ley o decreto legislativo, según corresponda. Los gobiernos locales solo pueden crear tasas y contribuciones dentro de su jurisdicción municipal.

En este contexto, resulta cuestionable, bajo el principio de reserva de ley, que el proyecto delegue la regulación sustancial, incluso mediante ordenanza municipal, de los parámetros de la base y de la tasa del impuesto en mención, pues es justamente el debate público al que se someten las normas del Parlamento lo que otorga seguridad jurídica a los contribuyentes con respecto a la injerencia de la Administración Tributaria en sus derechos de propiedad.

A ello se suma que las municipalidades locales no son competentes para regular impuestos, sino que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 195 de la Constitución, las municipalidades recaudan "los tributos creados por ley a su favor".

Otro aspecto crítico es que el impuesto que recae sobre la propiedad inmueble, al ser una manifestación de riqueza estática, no debe someterse a tributos con tasas elevadas como las establecidas en el proyecto, que lleven a que los contribuyentes vendan los inmuebles para afrontar el pago de la obligación tributaria, más aún cuando actualmente los sujetos propietarios de los inmuebles ya contribuyen con el impuesto predial.

En efecto, nuestra Constitución no establece una prohibición a que más de un tributo recaiga sobre una misma materia. Ello debido a que, bajo la dimensión positiva del principio de capacidad contributiva, el legislador tiene potestad tributaria para crear tributos que en la normalidad de los casos incida sobre una manifestación de riqueza como lo es la propiedad. No obstante, la doble o múltiple imposición no puede exceder la capacidad contributiva al punto de que el tributo se vuelva confiscatorio. Ello debido a que la Constitución sí prohíbe el carácter confiscatorio de los tributos, sancionando las normas tributarias que excedan la dimensión social de la propiedad del contribuyente.

En este punto, resulta evidente que la "participación en el incremento del valor del suelo" vulnera el principio de no confiscatoriedad al imponerse un gravamen cuantitativamente excesivo sobre la propiedad inmueble al fijar una tasa de hasta el 50 % del incremento del valor comercial y, a su vez, recaer conjuntamente sobre una misma manifestación de riqueza que ya es objeto del impuesto predial. De seguro, la legitimidad del presente tributo será cuestionada en la vía constitucional.