La Escuela de Posgrado de la Universidad de Lima organizó el Seminario Internacional “Asociaciones Público-Privadas (APP). Dónde Estamos y hacia Dónde Vamos”, que se realizó entre el 17 y el 19 de noviembre en el Auditorio S de esta casa de estudios. En palabras del ingeniero Jaime León Ferreyra, vicerrector de la Ulima, este seminario brindó un espacio de diálogo y reflexión acerca de este tipo de asociación que facilita “crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura y servicios públicos en el país”.
Acuerdos claros
El primer día de conferencias fue dedicado a los aspectos estratégicos de gestión y contó con las exposiciones “APP, visión desde la empresa privada” de José Luis Escaffi, gerente general de AC Pública, y “APP, modelos eficientes de inversión pública” de Daniel Querub, gerente general de IBT Group. Escaffi recordó que parte del rol del Estado es regular ciertos mercados, “pero su fin último es generar bienestar por cada sol gastado”. En ese sentido, y teniendo en cuenta los bajos niveles de gasto público actuales, consideró que las APP son una alternativa eficiente para la construcción y operación de servicios públicos de largo plazo. Precisó también que se requiere que el Estado y la empresa privada pacten buenos contratos y, además, estandaricen los trámites para que los proyectos avancen sin trabas burocráticas.
Querub, por su parte, contó la experiencia de su empresa, IBT Group, que opera, bajo un régimen de APP, el Hospital y Centro de Atención Primaria del Callao y el Hospital y Centro de Atención Primaria de Villa María del Triunfo. En este rubro, explicó que existen acuerdos de bata gris (la empresa asiste al hospital con equipos), bata verde (brinda equipos y servicios asistenciales, como análisis de sangre) y bata blanca (además de todo lo anterior, ofrece gestión clínica). En el Perú, solo los dos primeros modelos se suelen aplicar. En su caso, los centros de atención primaria funcionan gracias a un acuerdo con EsSalud, que aportó terrenos y supervisa sus operaciones, a la vez que paga una retribución fija. Comentó, finalmente, que los centros están ayudando a desatascar la atención hospitalaria.
En busca de seguridad jurídica
La conferencia “Régimen jurídico de los proyectos de infraestructura y APP” de Miguel Ronceros, socio del estudio Delmar Ugarte, abrió el segundo día de exposiciones, dedicado a los aspectos legales y empresariales de las APP. Ronceros empezó por definir a las APP como un “contrato entre el sector privado y público en el que se combinan elementos de propiedad estatal y privatización”. Explicó, también, que estos acuerdos se fundamentan en que, aunque el sector privado y el público tengan distintos fines, ambas partes buscan el éxito de los proyectos. Además, añadió que el sector privado puede hacer un buen trabajo identificando los problemas del Estado. Finalmente, en cuanto a lo normativo, Ronceros opinó que no es necesario hacer un cambio en el marco legal, solo mejorar la gestión.
Herfried Wöss, socio del estudio Wöss & Partners, fue el encargado de brindar la cuarta conferencia, “Principales casos de APP y experiencias a nivel internacional”. Wöss recordó que desde hace muchos años los Estados les pagan a privados para que satisfagan necesidades públicas. Según él, esta dinámica tiene algunos puntos críticos, como la planeación, la licitación, la negociación de contratos y el manejo de reclamos. Además, comentó acerca de la experiencia con APP en otros países. En México, por ejemplo, se han utilizado hasta en servicios como las puertas del metro, pero un cambio legislativo realizado hace 3 años ha complejizado el ingreso de nuevos proyectos; En Canadá, por otro lado, el 20 % de la infraestructura es diseñada, construida y operada bajo APP; Finalmente, en Australia es el método preferido para la implementación de infraestructura de gran envergadura. En todos los países, incluidos los mencionados, existieron proyectos que fracasaron. “Pero son esos los que nos dan lecciones”, sentenció.
La última conferencia del día, “Solución de controversias (dispute boards) en proyectos de infraestructura y APP” estuvo a cargo de Christian Carbajal, profesor de la Maestría en Derecho Empresarial de la Universidad de Lima, quien presentó los dispute boards, un medio para la resolución de conflictos contractuales que surgió para el desarrollo efectivo de megaproyectos (como los Juegos Panamericanos de Toronto o los Juegos Olímpicos de Río del próximo año). Bajo esta modalidad, planteada preventivamente en los contratos, un panel de expertos —que puede ser permanente o ad hoc— está a la disposición de ambas partes para opinar y resolver los desacuerdos, sin interrumpir el desarrollo del proyecto. Carbajal finalizó recordando que esta modalidad ha sido incluida en la Nueva Ley de Contrataciones del Estado, por lo que es importante conocerla.
Finalmente, se presentó la primera mesa redonda del evento, “Una perspectiva práctica. Implementación de APP en el Perú”, conducida por Desiré Orsini, docente de la Maestría en Derecho Empresarial de la Universidad de Lima, y conformada por Alexander Campos, socio de Campos Abogados, y Hugo Morote, socio del estudio Rosselló. Orsini preguntó si, ante el bajo número de adjudicaciones de APP, el país requería el cambio que se dará con el Decreto Legislativo N.° 1224, que modifica la legislación en cuanto a APP. Para Morote esto no era necesario, sobre todo porque los cambios frecuentes del marco normativo dan luces de la ausencia de una política pública clara sobre APP y, finalmente, desalientan las grandes inversiones. “La peor norma no es la mala, sino la que siempre cambia”, agregó Campos, quien además consideró que la actual normativa permite que se presenten buenos proyectos junto con ideas poco viables.
Estado aliado
El tercer y último día, dedicado a los aspectos tributarios y contables de las APP, empezó con la conferencia “Aspectos controvertidos en materia tributaria que dificultan la ejecución de las APP”, brindada por Humberto Astete, socio de Impuestos de Ernst & Young Perú. Primero, apuntó que desde que una empresa construye una infraestructura, la misma pasa a ser propiedad del Estado de forma inmediata, esto a través de dos tipos de contratos: el cofinanciado, a modo de cuenta por cobrar al Estado, y el autosostenible, que otorga a la empresa el derecho de cobrar a los usuarios por el servicio público que brinda. Además, mencionó que el IGV genera una problemática particular, pues es difícil determinar cuándo nace la obligación tributaria en aquellos casos en los que el Estado garantiza un determinado nivel de retorno de la inversión. Para resolver este problema se discutieron dos modelos: el del régimen de la recuperación anticipada, que permite recuperar el IGV en caso de que un proyecto se encuentre en sus etapas preliminares, y otro en el que el Estado no paga una retribución en efectivo sino que emite certificados negociables que luego serán comprados por el Estado, independientemente de quién sea el tenedor, dado que el concesionario puede haberlos transferido a un tercero.
El brasileño Marcos Vinhas Catão, socio de Vinhas e Redenschi Advogados, ofreció la conferencia “Análisis comparado de los regímenes tributarios aplicables al modelo de APP”, en la que analizó cómo muchos proyectos fracasan por no aprovechar las ventajas que otorgan las APP. Por ejemplo, en Brasil, en el caso del estadio Maracaná, cuya remodelación se realizó a través de una APP, fracasó porque el contrato se planteó como si se tratara de un modelo de concesión clásico. Vinhas explicó que estos problemas se repiten en varios países con problemas urbanos serios, debido a que muchos gobiernos tienen la concepción dogmática de que la infraestructura pública debe ser exclusivamente propiedad del Estado. Así, consideró que esto, sumado a la ausencia de reglas fiscales claras, aleja a muchos inversores serios.
“Aspectos tributarios relevantes en las APP. Una visión desde la empresa concesionaria” fue la octava y última conferencia del seminario y estuvo a cargo del español Íñigo González-Camino, director financiero de Sacyr, quien en primer lugar explicó que las concesiones existen por tres razones: una mayor eficiencia en la calidad de la asignación de recursos públicos, reducción de costos y porque el bien administrado por el privado revertirá al Estado en condiciones específicas. Sobre las APP, identificó tres características fundamentales para su éxito: que sean de larga duración, que el privado esté involucrado en la financiación y que este desempeñe un buen papel en el mantenimiento y la explotación de la infraestructura. Finalmente, ahondó en el tema de los esquemas de retribución, identificando los tres tipos más usados: el pago del uso del bien, el pago por disponibilidad (usado, por ejemplo, en el caso de los hospitales, lo que permite que el Estado pague solo por los servicios que se prestaron e incluso pueda otorgar penalidades si es que los niveles del servicio son inadecuados) y el peaje en sombra, en el que quien paga no es el usuario sino el Estado.
El evento culminó con la mesa redonda “Problemática tributaria, consultas, jurisprudencia y casos prácticos”, integrada por Humberto Astete, primer conferencista del día, Enrique Pintado, intendente nacional jurídico de la Sunat, y Dante Sanguinetti, socio del estudio Ferrero Abogados. Este último insistió en lo expuesto por Astete en cuanto a los regímenes tributarios, que considera deben orientarse también hacia las etapas preoperativas de los proyectos. Esto porque la norma exige que la empresa privada asocie cada gasto a alguna etapa del proyecto, cuando existen gastos que son transversales a toda la operación y no exclusivos de una etapa. Llegado su turno, Pintado introdujo un concepto implícito durante todas las conferencias: la importancia de la predictibilidad. Para él, es positivo que, como parte de los paquetes reactivadores impulsados por el Poder Ejecutivo, se aprobara la Ley 30296, que modificó el código tributario y les permite a los inversionistas que participan de una APP formular consultas concretas a las autoridades para conocer su interpretación oficial acerca de alguna norma. Por último, Astete recapituló los temas abordados en su primera exposición, planteando una nueva pregunta: “¿Qué pasa si transfiero un certificado negociado a un sujeto no residente?”. Para escenarios como ese, sugirió que las normas deben zanjar las controversias para no entorpecer el desarrollo de los proyectos.
